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大清的没落,从废除巡按制度开始

有一项制度, 从尧舜禹萌发一直持续到封建社会终结; 有一项制度, 从诞生开始就受到历代当权者的热捧; 有一项制度, 历时3000年之久,成为历史长河中的璀璨星辰; ——它,就是贯穿整个中国文明史的巡按制度!饱经沧桑,却经久不衰 巡按制度的由来 中国巡视制度的萌芽在尧舜禹时期已经出现,尧让舜「 ”代天巡视”,拉开了巡视制度的帷幕。《尚书》中对此也有明确记载: 五载一巡守,群后四朝,敷奏以言,明试以功,车服以庸 当时社会比较单纯,巡视制度和政治之间也没有太多联系,尧舜禹时代的巡视制度严格来讲只是为了「 ”体察民情”。但是从商朝开始,巡视制度在完善的过程中就自然而然和政治牵绊在一起,巡视的意义更像是在展示皇权和威严,不但如此,还设置了「 ”方伯”这个官职,为的就是对各路诸侯进行监察,这也是「 ”御史”的最初形态。 秦朝,秦始皇统一六国后,对巡视制度也十分重视,先后五次出巡,在此期间,巡视制度又衍生出另外一种形式——派人出巡。秦朝虽然仅仅存在了14年,但是中央集权却高度集中,而且巡视制度也是在秦朝得到空前的发展,秦朝专门设置了以御史大夫为首的监察机构,对文武百官和郡守进行监察; 到了汉代,随着君主集权的不断加强,作为其统治手段的巡视制度也日趋完善。在汉武帝时期,他撤销了监察御史,将全国分成13个监察区,每个区设立一名刺史,定期对所辖郡县进行巡查,而汉武帝制定的《六条问事》就是对刺史职责的系统概述,一直被沿用到东汉。隋朝时的「 ”六察”和唐代的《巡查六条》都是以此为基础改编而成; 隋唐宋元时期是巡视制度的高度发展时期,虽然政权的频繁交替使社会长期处于动荡之中,但是,从「 ”国家”层面而言,并没有出现太大的分裂,依然保持着统一性和完整性。在专制主义和中央集权进一步加强中,巡视制度也更加规范,先后出现了监察御史巡视制度、十道巡按使制度、十五道巡按制度、监司制度、御史台制度等多种形式; 小 ... 明清时期是封建社会的晚期,但是巡按制度却达到了巅峰,尤其是明朝,撤销御史台设立都察院,明代巡视监察制度有两个十分突出的特点: 其一, 设置十三道监察御史,不仅监察十三道各军政官员,还协管两京(北京、南京)直隶衙门,甚至连都察院也在十三道监察御史监察范围内,每道监察御史都有固定的监察对象; 其二, 设置巡按御史。明朝设立了监察御史定期巡按地方的巡回监察制度。巡按御史之说,前朝已有,但是直至明朝,巡按御史才成为一项正式的常规监察制度。 到了清初,鉴于明清交替时的特殊环境,清朝基本照袭了明朝的所有政治制度,当然也包括巡按制度,只不过,在顺治、康熙年间,因为政治环境的变化,巡按制度也几经波折,最终被废除 巡按制度的作用 一:惩治贪官 这也是巡按制度能长期存在的根本原因,负责巡按的官员有参劾之权,对于 ... 的官员是一种威慑。由于具备随时性、流动性、轮换性,所以,很难出现结党营私的局面,从而杜绝了「 ”包庇”的发生,能最大程度打击 ... 官员; 二:选拔人才 巡按制度的存在,就像「 ”惩恶扬善”一样,「 ”惩恶”的同时也在「 ”扬善”。巡按官员打击 ... 官员的同时,也会据实禀奏那些勤政官员,为朝廷发现大批人才; 三:协调权力 巡按官员是皇权的象征,而要监督的对象又是地方官员,于是,巡按制度就起到一个承上启下的作用。皇帝可以通过巡查官了解地方,地方在巡查官的监督下也会更系统地落实中央的条令; 四:加强集权 这个最容易理解,封建社会的每一个制度都是为封建专权统治而服务的,巡按制度也不例外,它的最终目的还是加强中央对地方的控制、达到「 ”集权”。 巡按官员的职位并不高,但是权力却很大,以小制大、以卑临尊就是最大的特点。巡按制度对国家的重要性不言而喻,所以,在巡按人员的选拔上也是相当苛刻,除了德高望重之外,还要「 ”识量端弘、才行老成”,这才能保证巡按制度的公正性。 清朝废除巡按之争 可是谁又能想到,如此重要的制度在清朝竟然遭到了遗弃 大清初期,基本上沿用了明朝的巡按制度,为其统一全国和加强中央集权发挥了重要作用,可是清朝的巡按制度与明朝又有着很大的不同,最大的差别就是人员的选拔上,明朝十分严格,而到了清朝则十分混乱,什么理事官、员外郎、甚至主事等等都可以充当巡按官,久而久之,弊端就完全显现,经常有巡按官违法不算,还总被满族官员借以打压汉官,使得满汉官员的对立十分尖锐,再加上顺治时期的重点是统一全国,战事不断、国库空虚,因此,一场关于巡按制度是否应该继续存在的争论就此展开 顺治十一年四月,郑亲王济尔哈朗就提议暂停派遣巡按,没有得到允准; 顺治十七年六月,都察院以「 ”云南用兵、粮饷不足”为由,奏请停止御史巡按; 这次,顺治让朝臣讨论具奏,讨论的焦点不是「 ”废不废除”,而是一旦废除,谁来监督那些封疆大吏? 结果,出现了两种截然不同的意见:安亲王岳乐等人赞同废除,并提议由巡抚兼任;而礼部侍郎石申等人则支持巡按制度,认为「 ”停差之后,督抚无人互纠,钦件无人互审”!双方各执一词,相持几天后,朝廷采取了一个折中的方案,那就是分权体制:钱粮自有布政使;刑名自有按察使; ... 兵马各项事务,自有督抚!同时,对督抚的监督也有预案: 督抚纠劾审拟之事,必经部院复核,方行结案。在督抚亦可互纠。在部院又有甄别督抚功过,以示劝惩之法 (《清世祖实录》) 争议刚有定论,却不想,又起波澜。不久,监察御史陆光旭上奏称,有满洲王公大臣胁迫汉官在停止差遣巡按上签字画押,从而使有定论的废谴之争又出现总大变故。陆光旭还指出:巡按一旦废除,督抚无人互纠,贪墨无人参劾,钦件无人审理,民隐难上通,利弊无兴革!顺治被陆光旭说服,让大臣们再议此事 这场争议表面看,是为了「 ”节约经费”,实际上是种权利的博弈。因为当时的督抚大都是汉八旗文馆人员出身,和王公贵族有着说不清、道不明的关系,甚至有些人以前还是旗主、贝勒的家仆,平时少不了「 ”孝敬钱”,而巡按制度的存在对他们来说是种约束,必须「 ”除之而后快”,这也就是为什么亲王们都支持废除巡按制度的原因所在 经过重新讨论,巡按制度得以保留,至此,争辩四月之久的闹剧终于平息,然而,顺治十八年正月,顺治病逝后,在四位辅政大臣的主导下,又将巡按制度废除 顾炎武对于巡按制度的废除也十分气愤,他说:「 ”不以守令之贪残而废郡县,岂以巡方之浊乱而停御史乎?” 巡按制度的废除不但使皇帝失去了「 ”耳目”,由巡抚 ... 后,也让巡抚的权利无限扩大,最严重的是封疆大吏从此再也没有了监管,不利于朝廷的长治久安 废除后的补救措施 巡按制度废除后五年,也就是康熙四年,吏部尚书阿思哈再次提出恢复巡按制度,支持者和反对者一度剑拔弩张,最终不了了之,没有了下文; 康熙十七年,工部侍郎田六善上谏奏请恢复巡按制度; 康熙十九年,御史徐廷玺又提议恢复,因遭到明珠等人的反对,也宣告失败; 虽然康熙时期的巡按制度没有得到恢复,但是,可以看出大臣们对督抚权利增大的担忧,也说明巡按制度在朝臣中还是有一定基础的; 雍正元年,翰林院检讨徐聚伦具言上奏,提出,要么「 ”分权”,要么「 ”仍设巡按”。在大臣们的一再提议下,雍正确实有些动心。他在召见刚刚升为内阁学士的查嗣庭时,提出每省各设一巡按御史的打算,但是又害怕巡按与督抚的权利之争会影响地方的稳定,就让查嗣庭斟酌后密奏。同年十月,查嗣庭密奏,提出扩大推行密折制可以代替巡按制,既不会惊扰地方,还可以监督督抚! 这个提议得到雍正的赞同,也就是从此时开始,密折制得到推广,年羹尧、隆科多、十四阿哥等人的死都是与密折制有关,这种巡按制度的「 ”替代产品”完全成了雍正帝推行专权统治、铲除异己的工具 密折制对政局稳定虽然起到一定的作用,但是,「 ”小报告”的本质始终替代不了一项公开的巡按制。在「 ”问题多发”的省份,雍正还是专门派遣了巡按进行监督,但是,这都是暂时性的,一旦问题得到解决,这些巡按会立即罢官,对督抚根本没有什震慑 影响 巡按制度废除后,不但打破了中央和督抚的权利平衡,也使从秦朝开始就「 ”内外相维”的体制遭到破坏,康熙时的诗文家储方庆在「 ”裁官论”中一针见血地指出其带来的影响: 天下之官以数万计,而其大势常出于两途,六部操政柄,行之于督抚,督抚之下府县,以集其事,此一途也;科道察部臣之奸,巡方制督抚之专,而推官实为之爪牙,此又一途也 储方庆的奏折代表了很多人的担忧。以前,行政、巡查两种制度并行不悖、各行其事,相互制约、相互牵制,但如今成了「 ”一家独大”。各地督抚身兼巡按之责确实可以节省不少开支,但是,谁来监督督抚呢? 废除巡按制度的隐患在康熙至乾隆年间并没有明显显现,不是因为没有纰漏,而是因为这几位君主的专权统治都达到了炉火纯青,一般人不敢以身试法,但是在「 ”康乾盛世”之后,随着皇帝的无能和中央集权的减弱,这种隐患就开始膨胀,直至满清灭亡,巡按制度都没能得到恢复 尾话 不由得产生一个疑问:清初的几代君王都是一世英明,为何却没能迈过「 ”巡按制度”这道坎呢? 国库空虚吗?放顺治朝,我信;放康熙朝,我还信。毕竟当时的战乱有目共睹!但是雍正帝和乾隆帝时期天下太平、国库充盈,而且对于各种政策的利弊看的异常透彻,为何单单看不出「 ”巡按制度”的优点呢? 为了维持王公大臣吗?放谁那都信,雍正帝这里行不通,他的「 ”雷霆”手法尽人皆知,断不会放任这样的隐患无休止扩大下去! 政治和经济的因素都排除在外,只剩下一个原因,那就是「 ”巡按制度”的最大弊端——不可控的权利!巡按制度在明朝素有「 ”除了皇帝即巡按”的说法,到了清朝,虽然已经加以控制,但是其职能的「 ”特殊”性也注定了其权利的「 ”通天”性,督抚是受到制约了,可是巡按却成了「 ”钦差”般地存在,这对督抚行事无疑是种掣肘,不利于督抚事务的顺利进行,也许,这才是几代帝王有意忽略巡按制度的原因所在 巡按制度历时数千年之久,虽然最终以一种悲剧形式落幕,但是,却在历史上留下了难以磨灭的功绩,也对后世的发展产生了深远影响

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